VON DER ARISTOKRATIE ZUR BÜROKRATIE | So entstand die öffentliche Verwaltung (2/2)

„Der Bürokrat, der sich mit einem Computer gewappnet hat, ist der heimliche Gesetzgeber unserer Zeit und zugleich eines ihrer größten Übel.“ (Neil Postman)

[„VON DER ARISTOKRATIE ZUR BÜROKRATIE“ | Lesen Sie HIER Teil 1]

Die staatliche Gewalt erfuhr im Europa des ausgehenden 15. Jahrhunderts mit zunehmender Macht der Adels­häuser eine starke Entwicklung, die zugleich mit einen Machtverlust der katholischen Kir­che begründet war. Adelige Familien beeinflußten aufgrund fehlen­der fester Staatsstrukturen vor allem die Politik ganzer Landstriche. Das 1513 verfaßte Werk „Il principe“ („Der Fürst“) des italienischen Staats­theoretikers Niccolo Machiavelli enthielt für seine Zeit weitgreifende organisa­torische Vor­schläge und stellt so etwas wie das älteste bekannte Management-Lehrbuch für Verwaltungen dar.

Seine Ideen stießen jedoch nicht auf ungeteilte Zustimmung, wurden darüber hinaus oft missverstanden und daher falsch umgesetzt, hatten aber gleichwohl großen Einfluss auf das Denken und Wirken der Adelshäuser. So erklärte Machiavelli zum Beispiel anhand des Heerwesens, wie ein Machtapparat idealerweise funktionieren sollte. Oder er stellte klar, dass Republiken und Monarchien völlig unterschiedlich seien, da sich die eine sich durch Wahlen und die andere sich durch Erbe erneuerten. Beiden gleich sei jedoch die Vermeh­rung der Herrschaft oder der Verlust derselben durch Heirat, Zugewinn, Abspaltungen und so weiter. Beides könne man auch im Heerwesen finden, so Machiavelli, wo Vermehrung oder Verluste durch das Bestreiten von kriegerischen Auseinandersetzungen stattfinden würden. Doch er resümierte: Macht vermehren könne man durch Kriege, Tüchtigkeit oder Fortune. Machterhalt dagegen hänge eher mit Kriegen oder Tüchtigkeit zusammen, weniger mit Glück.

Weitere Mittel der Machtver­mehrung, wenngleich unmoralisch, war für Machiavelli der Betrug oder das Verbrechen. Hier zeige sich in Beispielen, schrieb der italienische Diplomat, Chronist, Philosoph und Dichter, dass durch diese Art der Machtvermehrung die Unterstützung des Volkes verloren gehen werde und sich ein Umsturz mit Heeresgewalt anbahne. Ma­chiavelli folgerte daraufhin, dass es zum Machterhalt besser sei, ein Bürgerheer (= Wehrpflicht) zu besitzen als ein Heer von Söldnern (= Leibgarde). Denn im Falle einer Belagerung verteidige ein Bürgerheer seinen Herrn und das eigene Hab und Gut besser (= Ehre) als die Söldner. Dies vor allem deshalb, weil Söldner – auch ange­sichts der Tatsache, dass diese oft unter Alkoholeinfluß für das Heer geworben worden waren – leichter bereit seinen, die Seiten zu wechseln. Der Spruch: „Für Geld machen Söldner alles.“ soll daher auch auf Machiavelli zurückgehen.

Darüber hinaus, und nun sind wir direkt im Bereich der öffentlichen Verwaltung, sei es wichtig, Lebensmittelvorräte anzulegen, um bei einer Belagerung eine Mindestchance auf erfolgrei­ches Durch­stehen zu haben, so seine Meinung in „Il principe“. Das Vorliegen und Überwa­chen all dieser Dinge müsse man durch treu ergebene Personen (sprich: Beamte) si­cherstellen. Machia­vellis Ideen wurden im 16. Jahrhundert in der Folge vom europäischen Adel fast durch­gängig umgesetzt. Und bei ambitionierten Nicht-Adeligen war seine Vision des Er­folges durch Tüchtigkeit angesagt.

Nur wenige Jahrzehnte später entstanden die großen europäischen Handelsfamilien, wie die Fugger oder die Medicis, als Konkurrenz zum Adel. Sie hatten keine Heere zur Verfügung um ihre Macht zu mehren und setzten daher auf die „neuen“ Techniken des Nachrichten- und Transportwesens bei der Abwicklung von finanziellen Transaktionen sowie der Buchführung und der Archivierung von Korrespondenz und Verträgen. Auch sie bedienten sich in den Schlüsselpositionen loyal ergebener Kräfte, die allerdings keine Beamten waren sondern ihre Angestellten [sic!]. Ähnlich den Ämtern von Adeligen in fernen Städten und Ländern musste diese Handelsfamilien De­pandancen unterhalten mit eigenen Befugnissen und eingeschränkten Kon­trollmöglichkeiten des Stammhauses. Diese Depandancen wiederum hatten sich teil­weise selbst zu verwalten. Mit der ständig wachsenden Finanznot der Adeligen und dem ständig wachsenden Vermögen der Handelshäuser wuchs die Ver­flechtung von Adel und Wirtschaft. In die Auseinandersetzungen der einzel­nen Handelsfamilien wurde nicht selten der König oder Fürst selbst mit ein­bezogen und so folgten sogar kriegerische Auseinandersetzungen zwischen Adeligen aufgrund deren Verpflichtungen gegenüber den Handelshäusern. – Damit war bereits der Grundstock für die spätere Bürokratie mit Beamten und Angestellten gelegt.

Ab der Mitte des 18. Jahrhunderts übernehmen zuerst die Handelshäuser und ein Jahrhundert später die Industrie diese Strukturen, im Übrigen auch die Aufgabe des Schreibers oder Sekretärs, dessen Aufgabe darin bestand, Briefe oder Urkunden zu erstellen, zu kopieren oder zu archivieren. So war die Hierarchie des Heeres, zum Beispiel die der preußischen Armee, Leitbild für den Aufbau früher deutscher Industrieunternehmen. Vor allem die Strenge der Führung zog in Tausende von Büros ein. Die angestellten Sekretäre oder externen Handelsvertreter mussten hierbei den Befehlen ihrer Arbeitgeber be­dingungslos folgen – Widerspruch oder die Verweigerung von Anordnungen konnten die sofortige Entlassung und oft genug den finanziellen Ruin ganzen Familien zur Folge haben. Der preußische Staat wiederum stellte im Deutschen Reich bis zum Übergang ins 20. Jahrhundert nach und nach ein ganzes Heer von Gesetzen, Vorschriften und Verordnungen auf und die Menschen in den Büros wurden zum Selbstzweck: neben der Aristokratie war die Bürokra­tie entstanden und deren Boden ist der Absolutismus. Denn der Büroleiter oder Behördenchef wurde im Staatswesen wie der Gesellschaft um so höher geachtet, je mehr Mitarbeitern er als „Untertanen“ hatte.

Der aus dem Französischen stammende Begriff „bureaucratie“ ist im Übrigen ein Kunstwort, welches sich aus „bureau“ (für„Schreibtisch“, Arbeitszimmer“) und dem französischen Suffix „-cratie“ (das soviel bedeutet wie „Herrschaft, Gewalt, Macht“) zusammensetzt. Wörtlich bedeutet Bürokratie daher „Herrschaft der Verwaltung“, wobei der Arbeitsplatz Büro als Metonymie stellvertretend für das Verwalten von Abläufen oder Dingen steht, die dort vor sich geht. Darüber hinaus wirkt die aus dieser Tradition der Staatsmacht stammende Vorstellung vom Ver­hältnis zwischen Vorgesetzten und Untergebenen als Gewaltverhältnis bis in die Gegenwart in der monokratisch aufgebauten öffentlichen Verwaltung fort, auch wenn man den Begriff „Gewaltverhältnis“ heute sehr ungern gebraucht. Und doch: Vom Oberverwaltungsgericht in Münster wurde erstmals 1962 (und bis heute bis hin zum Bundesverwaltungereicht sinngemäß unver­ändert) das Verhältnis zwischen einem Vorgesetzten und seinen Mitarbeitenden in der Verwaltung geradezu als (Zitat) „Musterbeispiel der besonderen Gewaltverhält­nisse“ angesehen. So habe ein Dienstherr „…das Recht: zu gebieten, zu verbieten und zu erlauben (…) kurz: das Handeln zu bestimmen. Außerdem (…) das Recht Entscheidungen zu treffen, aufzuheben oder zurückzuweisen.“ So beschrieb es der Verwaltungsrechtler Thieme in seinem „Kommentar zur Ver­waltungslehre“ aus dem Jahre 1984. Und er sah auch die Aufgabe des Mitar­beiters genau vor sich: „Diesem Recht (…) steht die Pflicht (…) zum Gehorsam ge­genüber.“

Dass die Verwaltung heute aber keine starre Führungsstruktur als Leitbild haben sollte, sondern dass sich die Führungsprinzipien nach den jeweiligen Verwal­tungsmustern und -aufgaben zu richten haben, beschreibt Walter Böckmann bereits Mitte der 1980er Jahre in seinem hervorragenden Buch „Wer Leistung fordert, muss Sinn bieten“. So unterscheiden sich beispielsweise von vorn herein z.B. die Führungsstile der Bundes­wehr (= strikte Befolgung von Befehlen) von denen der Kommunal­verwaltungen (= strikte Befolgung von Recht und Gesetz) unvereinbar. Sind beim Militär Werte wie die Ehre des Va­terlandes und das Selbstaufopferungsprinzip angesagt, findet man solche etwa in der Kommunalverwaltung kaum. Umgekehrt ist in der Verwaltung, anders als in der Bundeswehr, die Auseinandersetzung mit anderen Meinungen oder das Eingehen auf die Wünsche der Bürger vorherrschend.

Die beiden Extremposi­tionen Militär und öffentliche Verwaltung haben durch ihre Eigenarten völlig unterschiedliche Führungstechni­ken mit sich gebracht. Werden bei der Bundeswehr in aller Regel die „Mitarbeiter“ gedrillt und autoritär geführt, so setzt man in der Verwaltung des beginnenden 21. Jahrhunderts auf die Initiative des Einzelnen innerhalb einer kooperativen Zusammenarbeit. Führen ist eben nicht gleichzusetzen mit: Durchführen. Beim Militär ist es nicht zielführend, sich über Sinn und Zweck eines Befehles Gedanken zu machen – ihm ist vielmehr bedingungslos Folge zu leisten.

Gleichwohl die Arbeit der Verwaltung anders ist als die des Militärs, besteht in der Verwaltungsarbeit dennoch die latente Gefahr, wenn die Führungsunterschiede nicht klar genug wahrgenommen werden, Anordnungen zu folgen, ohne deren Sinn zu hinterfragen. Umso mehr, wenn Sinn und Zweck zu er­ledigender Aufgaben nicht durchschaut werden. Ergebnis: Wer keine Erklärung erhält, warum die eine Sache so und die andere anders bearbeitet werden soll, wer in seiner Tätigkeit also nicht ernstgenom­men wird, der wird sich für seine Arbeit nicht aufopfern. Möchte man also bei bestimmten Leistungen die Zufriedenheit der Mitarbeitenden er­langen, dann muss eine Philosophie entwickelt und geboten werden, die anders aussieht, als das, was heute immer wieder in öffentlichen Verwaltungen festzustellen ist.

Denn wir sind bei aller Bürokratie an einem Punkt angelangt, an welchem sowohl die Bürger als auch die Beschäftigten oft mit dem Image ihrer Verwaltung nicht ein­verstanden sind. Dies umso mehr, als dass der weibliche Faktor in der Verwaltung – privatwirtschaftlich wie öffentlich – bis ins frühe 20. Jahrhundert so gut wie keine Rolle spielte. In einer reinen Männerwelt gab es in den Vorzimmern der Mächtigen ausschließlich Sekretäre und Schreiber. Erst mit dem Erstarken der Frauenbewegung (oder der „sozialen Frauenfrage“, wie die Männer es nannten) und zugleich der Verbreitung der Schreibmaschinen nahm die Zahl der weiblichen Bürokräfte zu, jedoch allenfalls die Vorzimmerdame war anfangs im Männerclub als quasi „Wunscherfüllerin“ der Geschäftsführung (wie es die langjährige Chefsekretärin der Wochenzeitung DIE ZEIT einmal ausdrückte) geduldet und es gab sonst kaum Frauen als Angestellte in verantwortungsvollen Positionen. Nicht zulässig war es beispielsweise noch in den 1960er Jahren bei der ZEIT, dass Sekretärinnen an der Redaktionskonferenz teilnahmen; ihre Tätigkeit beschränkte sich hier nur auf das Ausreichen von Kaffee und anderen Getränken wie Wein und Sekt. Und man kannte das „Fräulein vom Amt“ bei der Telefonvermittlung allein als Ausführerin des Willens der Kunden ohne eigene Rolle.

Und: Beamtinnen? Undenkbar. Denn ein Beamter hatte seine Arbeitskraft der Obrigkeit zur Verfügung zu stellen, eine Frau dagagen konnte unmöglich zwei Herren dienen: ihrem Ehemann und dem Vater Staat – so die vorherrschende Meinung. Dass Frauen in der damaligen Männerwelt überhaupt als geeignet angesehen wurden, in der Verwaltung zum Erfolg eines Unternehmens oder der Arbeit von Bund, Ländern und Kommunen beitragen zu können, lag an ihrer Fingerfertigkeit, die sie „von der Handarbeit und dem Klavierspielen her, das sie als höhere Töchter gelernt haben“. Hierdurch hielt man sie für befähigter „eine Schreibmaschine geschickter im 10-Finger-System zu bedienen.“ – so konnte man es 1911 in einem Leitfaden für die Büroarbeit nachlesen. Gleichwohl waren solche tumben Dienstleistungen, (Zitat) „wie gut sie tippen ist viel wichtiger, als was sie tippen“, mindestens bis zum Ende der Weimarer Republik schlecht bezahlt und Männern waren solche Tätigkeiten nun nicht mehr zumutbar. Folglich zog Mann sich von diesen „mechanischen“ Arbeiten zurück und wandte sich dem „Geistig-Organisatorischen“ zu, wie es zeitgenössisch hieß.

Noch ein wenig Statistik: Von mehr als 400 weiblichen Angestellten der Saarbrücker Stadtverwaltung, die in dem Vierteljahrhundert zwischen 1911 und 1935 dort eingestellt waren, arbeiteten einer Untersuchung nach rund 80 % im Bürobereich, 11 % im Sozialbereich, 3 % waren im Bibliotheks- und technischen Dienst tätig. Ohne dass dies bis heute im Westen Deutschlands ausreichend zur Kenntnis genommen wird, entstand im anderen Teil Deutschlands jedoch die Situation, dass in Verwaltungen bevorzugt Frauen eingestellt wurden, so dass der Anteil weiblicher Angestellter zum Ende der DDR in allen Bereichen der öffentlichen Verwaltung bei knapp über 60 % lag.

Nach der Entwicklung der Verwaltung über die Zeiten kann man also festhalten: Eine neue Verwaltungsform entsteht niemals isoliert. Sie folgt den klassischen Organisationsformen, die sie vorfand und passt sich den neuen Herausforderungen an. Es ist also überhaupt keine Frage, dass nun die Zeit gekommen ist, die Verwaltungen effektiver zu gestal­ten und zu rüsten für die Herausforderungen der nächsten Jahrzehnte des 21. Jahr­hunderts. Umso mehr als dass „Bürokratie“ im allgemeinen Verständnis immer noch keine neutrale Bezeichnung eines soziologischen Phänomens ist, sondern vielmehr, wie es der Ökonom Ludwig von Mises ausdrückte, „eindeutig eine Schmähung. Niemand nennt sich selbst einen Bürokraten oder seine eigenen Geschäftsmethoden bürokratisch. Diese Worte werden immer mit einem ehrenrührigen Unterton verwendet.“

Geschrieben von und © 1994 – 2021 für Rainer W. Sauer / CBQ Verwaltungstraining

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